12 november 2018
'Hoe belangrijk de levensbeschouwelijke vrijheid ook is, ze is niet absoluut'
'Alleen door zich niet uit te spreken over de inhoud van levensbeschouwingen kan de overheid een instelling zijn wiens gezag door iedereen wordt erkend', schrijft Jurgen Slembrouck naar aanleiding van de discussie over de neutraliteit van de overheid.
In zijn opiniestuk Het debat mag niet enkel over de hoofddoek gaan treedt François Levrau me bij in mijn analyse dat men het debat over de neutraliteit van de overheid verziekt door het te reduceren tot een hoofddoekenverbod. We zijn het er verder ook over eens dat er gestreefd moet worden naar een overlappende consensus. Naar een visie die door alle belanghebbenden op redelijke gronden kan worden verdedigd. Maar welke redelijke visie op overheidsneutraliteit is dat dan? In tegenstelling tot Levrau meen ik dat een model van globale neutraliteit de beste troeven heeft. Een model van globale neutraliteit is redelijker omdat het net als partiële overheidsneutraliteit gevoelig is voor het belang van levensbeschouwingen maar ook oog heeft voor het feit dat de burger afhankelijk is van de ambtenaar voor het verlenen van een dienst.
Verder voorkomt globale neutraliteit dat de overheid paternalistisch bepaalt hoe de levensbeschouwelijke vrijheid beleefd moet worden, en tot slot creëert ze geen ongelijkheid tussen verschillende soorten ambtenaren.
_Globale of exclusieve neutraliteit?
Om te beginnen wil ik kort toelichting geven bij de gebruikte termen. Ik heb het bewust niet over 'exclusieve' en 'inclusieve' neutraliteit. De sterke emotionele en ideologische connotatie van die termen vertekent immers de discussie en bemoeilijkt het vellen van een redelijk oordeel over de merites van de verschillende modellen. Wie daar gevoelig voor is, zal namelijk niet zo snel kiezen voor een model van exclusieve of gesloten neutraliteit dat getuigt van passief pluralisme en blind heet te zijn voor levensbeschouwelijke verschillen. Nee, dan lijkt op het eerste gezicht een model van inclusieve of open neutraliteit dat getuigt van actief pluralisme en wel gevoelig heet te zijn voor die levensbeschouwelijke verschillen een stuk sympathieker. In plaats van "exclusieve" en "inclusieve" neutraliteit verkies ik "globale" en "partiële neutraliteit". Die termen geven beter aan dat het verschil tussen beide neutraliteitsmodellen gelegen is in de reikwijdte van het neutraliteitsgebod.
Globale neutraliteit houdt in dat alle aspecten die de overheid kenmerken, moeten getuigen van onpartijdigheid: de wetten die ze uitvaardigt, de dienstverlening die ze aanbiedt, de gebouwen die ze beheert en de ambtenaren die ze tewerkstelt. Zij mogen op geen enkele wijze getuigen van of zelfs maar de schijn opwekken geïnspireerd te zijn door een bepaalde levensbeschouwelijke overtuiging. Het tweede lid van artikel 8 van het statuut van de rijksambtenaar geeft uitstekend weer wat die neutraliteit voor de ambtenaar concreet inhoudt: 'Wanneer hij bij zijn ambtsuitoefening in contact komt met het publiek vermijdt de rijksambtenaar elk woord, elke houding, elk voorkomen, die van die aard zouden kunnen zijn dat ze het vertrouwen van het publiek in zijn volledige neutraliteit, in zijn bekwaamheid of in zijn waardigheid in het gedrang zouden kunnen brengen.'
Binnen een model van partiële neutraliteit geldt eigenlijk precies hetzelfde neutraliteitsgebod, behalve dan voor wat betreft het voorkomen van de ambtenaar. Die moet volgens Levrau wel de vrijheid hebben om tekens te dragen die zijn persoonlijke levensbeschouwelijke overtuiging tot uitdrukking brengen. Levrau acht een model van globale neutraliteit onredelijk omdat het volgens hem disproportioneel is om elk levensbeschouwelijk teken af te wijzen. Ik ga in mijn evaluatie van partiële neutraliteit niet zo ver. Ik kwalificeer een model van partiële neutraliteit niet als onredelijk, daarvoor heeft het teveel gemeenschappelijk met globale overheidsneutraliteit, maar wel als minder redelijk.
_Vrijheidsbelemmerend effect
Voor een goed begrip van bovenstaande claim moet ik in eerste instantie aangeven waarom neutraliteit überhaupt wordt nagestreefd. Dat heeft te maken met het feit dat levensbeschouwingen de vrijheid van de burger kunnen belemmeren. Ondanks hun verschillen hebben levensbeschouwingen immers een aantal gemeenschappelijke kenmerken. Allemaal formuleren ze een sterk moreel beladen waarheidsaanspraak en universaliteitspretentie die binnen een sociale context ritueel wordt beleefd. Ter illustratie de Paashomilie van Kardinaal Danneels uit 2008: 'De paasboodschap proclameert een ongehoord feit, dat zijn weerslag heeft op alle mensen en op de hele geschiedenis: op paasnacht is voor de eerste en enige keer een dode uit het graf opgestaan. Laat ons dan op deze paasnacht ons geloof in de verrijzenis belijden en onze hoop op eeuwig leven verdiepen en versterken.'
Levensbeschouwelijke symbolen verwijzen naar het geheel van die moreel beladen en sociaal beleefde aanspraken en pretenties. In het symbool zit als het ware de essentie van de levensbeschouwing zelf vervat. Daardoor hebben ze het vermogen om de vrijheid van mensen te belemmeren. Vanuit liberaal perspectief is dit problematisch omdat net de 'libertas' of de vrijheid centraal staat in een liberale rechtsstaat. Het vrijheidsbelemmerend effect werd herhaaldelijk geïllustreerd door 'priming studies'. De studie van Cavrak en Kleider-Offutt (2015) onderzocht bijvoorbeeld de relatie tussen religieuze symbolen en moreel oordelen. Proefpersonen kregen onbewust een religieus symbool te zien zoals een kruis of een doornenkroon. Vervolgens werd hen gevraagd om gedragssituaties moreel in te schatten. De situaties varieerden van moreel wenselijk, over ambigu tot moreel laakbaar (bijvoorbeeld: vrijen met je partner, vrijen met een vriend(in), vrijen met een biologische verwante). Wat bleek? Religieuze mensen die een religieus symbool te zien kregen, schatten de ambigue situaties als meer ongepast in dan religieuze mensen die een neutraal symbool genre @@@@@, ##### te zien kregen. Het is dus de confrontatie met het levensbeschouwelijke symbool die de vrijheid of in dit geval de morele autonomie van mensen aantast of op zijn minst beïnvloedt.
Ook verdedigers van een model van partiële neutraliteit erkennen (impliciet) dit effect. Daarom zijn ze bijvoorbeeld tegenstanders van kruisbeelden in gerechtszalen of gemeentehuizen. Toch formuleren ze een voorbehoud om dit effect in rekening te brengen wanneer het gaat over het dragen van levensbeschouwelijke tekens door ambtenaren. Want, zo argumenteren ze, 'gebouwen hebben geen mensenrechten'. Dat laatste is natuurlijk waar, maar ook de volgende vragen zijn pertinent: Wie kan de dienstverlening het meest beïnvloeden, het gebouw of de ambtenaar? En is het wenselijk om de burger in een situatie te brengen waarin hij het vrijheidsbelemmerend effect niet kan ontlopen?
_Levensbeschouwelijke vrijheid is niet absoluut
Hoe belangrijk de levensbeschouwelijke vrijheid ook is, ze is niet absoluut. Het is, zoals artikel 9 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verduidelijkt, legitiem om die vrijheid te beperken wanneer ze de rechten en vrijheden van anderen aantasten. En zoals we zagen, kan precies dat het geval zijn wanneer burgers in contact komen met ambtenaren die bepaalde tekens dragen. Wel neemt het vrijheidsbelemmerend effect van die tekens gradueel af naarmate we te maken hebben met levensbeschouwingen, ideologieën, bewegingen of levensstijlen. Naar mijn inschatting zijn tekens van de eerste drie categorieën problematisch maar kan er tolerantie zijn voor levensstijlen. Ter illustratie enkele voorbeelden van de eerste drie categorieën:
- Mark werd jarenlang misbruikt door een priester en wil aangifte doen. Aan het loket wordt hij geconfronteerd met een politieagent die een houten kruis aan een halsketting draagt.
- Mohammed gaat op reis naar Marokko om er met Fatima te huwen die hij in het kader van een gezinshereniging naar België wil laten overkomen. De aanvraag wordt geweigerd, de ambtenaar draagt een pinnetje van het Vlaams Belang.
- Een slachthuis krijgt een inspecteur van de voedselveiligheid over de vloer die een GAIA T-shirt draagt en het slachthuis beperkingen oplegt wegens inbreuken op het dierenwelzijn.
Hoewel ook levensstijlen een effect kunnen hebben, zijn die niet zo problematisch omdat de moreel beladen en sociaal beleefde waarheidsaanspraak en universaliteitspretentie niet of enkel zwak wordt geformuleerd. Iemand die de voorkeur geeft aan blauwe hemden boven gele hemden zal niet beweren dat zijn preferentie de waarheid is die door iedereen gedeeld moet worden en dat liefhebbers van gele hemden zullen branden in de hel. Ter illustratie:
- Een homoseksuele man heeft een jarenlange ruzie met zijn joodse onderburen over de geluidsoverlast die hij tijdens het vrijen zou veroorzaken. De bemiddelingsambtenaar die is aangesteld om te bemiddelen draagt een blauw hemd en vraagt aan de man om rekening te houden met de onderburen.
Zou er in het bovenstaande voorbeeld wel een probleem zijn indien de bemiddelingsambtenaar een geel hemd zou dragen? En wat als hij als een chassidische jood gekleed zou gaan?
_Redelijke inclusie
Indien enkel de dienstverlening in rekening moet worden gebracht om de neutraliteit van het overheidsoptreden te evalueren, stelt er zich met betrekking tot bovenstaande voorbeelden helemaal geen probleem. Is het werkelijk zo eenvoudig? Naar mijn inschatting is deze visie alvast te eenvoudig om veel aanspraak op redelijkheid te kunnen maken.
Ook Levrau beseft dit en precies daarom pleit hij niet zomaar voor inclusie maar wel voor redelijke inclusie. Volgens Levrau is de redelijkheid van de inclusie gelegen in het in rekening brengen van de context. Zo zal de vrijheid van de ambtenaar variëren naargelang die wel of niet in contact komt met het publiek (front versus back office); naargelang de bevoegdheid die de ambtenaar heeft (rechter versus parkeerwachter) of naargelang het soort levensbeschouwelijk teken dat die wenst te dragen (pastavergiet versus geaccommodeerd hoofddoek).
Een eerste bezwaar tegen Levraus pleidooi is van praktische aard. Hoeveel relevante contexten moeten in rekening worden gebracht? Is Levrau niet onvolledig? Zou het ook niet redelijk zijn om te polsen naar de intentie waarmee een ambtenaar een bepaald levensbeschouwelijk teken draagt of naar de inhoud van diens levensbeschouwelijke opvattingen? Heeft bijvoorbeeld een ambtenaar die anderen wil bekeren wel evenveel recht op het dragen van een levensbeschouwelijk teken? En wat met de ambtenaar die meent dat het kapitalisme met geweld bestreden moet worden? Mag die een Che Guevara T-shirt dragen? Hoe werkbaar is Levraus voorstel? Moet de overheid voor elk afzonderlijk teken en elke afzonderlijke levensbeschouwing een ander beleid ontwikkelen? Met wie moet de overheid over de redelijkheid van eventuele beperkingen onderhandelen? Met elke individuele ambtenaar afzonderlijk? Of moet de overheid in gesprek treden met de erkende levensbeschouwelijke koepels? Wat met die levensbeschouwingen die niet erkend zijn?
_Paternalisme
Een tweede bezwaar is fundamenteler van aard. Door redelijke inclusie wordt paternalisme in de hand gewerkt en wordt de overheid gedwongen om de morele bakens uit te zetten waarbinnen de vrijheid beleefd mag worden. Ter illustratie een voorbeeld uit de praktijk. Hoewel dat in strijd is met de deontologische code die van toepassing is op Vlaamse ambtenaren mogen consulenten werkzaam voor Kind en Gezin een hoofddoek dragen maar geen chador. Kennelijk valt zo een chador buiten de redelijkheid.
Komt het aan de overheid toe om in plaats van de gelovige zelf te bepalen wat wel en wat niet door de beugel kan? Was het nu uitgerekend niet het voorkomen van een paternalistische overheid die in historisch perspectief tot de ontwikkeling van het neutraliteitsmodel heeft geleid? Door redelijke inclusie na te streven wordt dat paternalisme langs de achterdeur terug binnen gelaten.
Selectieve inclusie lijkt een betere term voor Levraus model. Zo lijkt het voor hem een uitgemaakte zaak dat een model van redelijke inclusie geen carte blanche geeft aan ambtenaren om bijvoorbeeld een pastavergiet, het symbool van het pastafarisme, te dragen. Blijkbaar staat binnen een model van redelijke inclusie de vrijheid van geweten die sommigen aanwenden om met humor godsdienstkritiek te formuleren niet op dezelfde hoogte als de vrijheid van anderen om hun godsdienstige overtuiging, hoe irrationeel die verder ook mag zijn, in alle ernst uit te dragen. Alsof die godsdienstige overtuiging door burgers ook niet kan worden beschouwd als een belediging van hun menselijke waardigheid. Voor sommigen is bijvoorbeeld een hoofddoek omwille van het onderliggende seksisme net zo beledigend als een spotprent dat is voor moslims.
Toch denk ik dat in de lijn van een verbod op pastavergieten Levrau ook T-shirts met een Mohammedcartoon zou verbieden. Met welk recht? Het is niet omdat humor op de lachspieren werkt dat de motivatie om ze te bedrijven geen ernstig existentiële aangelegenheid zou zijn. Ter illustratie de woorden van de vermoorde hoofdredacteur van Charlie Hebdo: 'je préfère mourir debout que vivre à genoux'. En wat met ongewone maatschappelijke bewegingen zoals het naturisme? Indien het redelijk is om seksuele preutsheid toe te laten aan het loket, waarom dan ook niet het gebrek eraan?
_Ongelijkheid op last van de overheid
Indien de godsdienstvrijheid een valabele reden is om in sommige gevallen het dragen van tekens toe te staan, is het dan ook niet redelijk om ambtenaren de vrijheid te gunnen om een dienst te weigeren wanneer die strijdig is met hun godsdienstige overtuiging? In Nederland bijvoorbeeld hadden ambtenaren op godsdienstige gronden het recht om een homohuwelijk niet af te sluiten. Valt dit weigeringsbeleid buiten de redelijke inclusie omdat het ten koste gaat van de efficiëntie? Want indien de ene ambtenaar weigert, dan moet een andere zijn taak overnemen. Is efficiëntie een redelijk argument? Alvast niet voor Levrau. In een eerder opiniestuk pleitte hij om politieagentes de vrijheid te geven om een geaccommodeerd hoofddoek (een hoofddoek met een embleem van de politie) te dragen. Maar in datzelfde opiniestuk gaf hij ook aan dat die politieagentes niet kunnen worden ingezet om de orde te handhaven tijdens een betoging van neonazi's.
Dit voorbeeld maakt duidelijk dat een model van partiële neutraliteit iets in het leven roept wat het eigenlijk wil bestrijden: ongelijkheid. Uit wat Levrau schrijft, blijkt immers duidelijk dat een politievrouw met een geaccommodeerd politiehoofddoek niet gelijk is aan een politievrouw met een niet-geaccommodeerd hoofddoek. De eerste is volgens hem een 'politieagente met een hoofddoek' de laatste is een 'hoofddoek met een politieagente' en Levrau acht haar ongeschikt als ambtenaar. Tenslotte is een politieagente met een geaccommodeerd hoofddoek voor Levrau ook zeker niet gelijk aan een politievrouw zonder hoofddoek, die laatste kan namelijk wel in alle omstandigheden worden ingezet.
De ongelijkheid tussen ambtenaren die een model van partiële neutraliteit in het leven roept, is helaas niet alleen een mogelijk ongewild effect van het accommoderen van levensbeschouwelijke tekens binnen een specifieke groep ambtenaren. Nee, die ongelijkheid wordt ook bewust geïnstalleerd tussen verschillende soorten ambtenaren. Volgens Levrau moet er bijvoorbeeld een onderscheid gemaakt worden tussen een rechter en een parkeerwachter. Die laatste mag wel levensbeschouwelijke tekens dragen.
Die opdeling is om verschillende redenen problematisch. In de eerste plaats omdat de burger eerder in contact komt met parkeerwachters dan met rechters. Of meer algemeen, meer met uitvoerende dan met leidinggevende ambtenaren. Uiteraard zijn hun bevoegdheden anders, maar allen zijn gemachtigd om ten bate van het algemeen belang een bepaalde dienstverlening te ontplooien. Die dienstbaarheid maakt hen fundamenteel tot gelijken. Bovendien is de burger net zo afhankelijk van de rechter als van de parkeerwachter en die afhankelijkheid is voor het uitoefenen van de vrijheid problematisch. De burger kan zich daardoor immers niet onttrekken aan het vrijheidsbelemmerend effect.
_Schijn van partijdigheid
De ongelijkheid die een model van redelijke inclusie tussen ambtenaren creëert, komt ook tot uitdrukking in het onderscheid dat Levrau aanbrengt tussen zogenaamde front- en backofficeambtenaren. Opnieuw, ondanks het feit dat ze allemaal het algemeen belang dienen en dus wat dat betreft gelijken zijn, mogen backoffice ambtenaren wel levensbeschouwelijke tekens dragen. Maar ook backoffice zijn levensbeschouwelijke tekens problematisch omdat ze een schijn van partijdigheid wekken.
Een model van globale neutraliteit is ook daar gevoelig voor. Niet in het minst omdat een groot deel van de dienstverlening zich achter de schermen voltrekt. Een partieel neutraliteitsbeleid verplicht de overheid om wat zich achter de schermen afspeelt, ook achter de schermen te houden. Dat is niet alleen weinig realistisch, maar voor het vertrouwen van de burger ook ongewenst. Stel dat een ambtenaar die verantwoordelijk is voor het toekennen van subsidies aan culturele organisaties beslist om een Koerdische organisatie minder middelen toe te kennen. Is er dan helemaal geen probleem omdat hij niet voor, maar achter de schermen een pin draagt met een grijze wolven-symbool? Een dergelijk beleid staat haaks op het hele idee dat de overheid transparant moet zijn.
_Ook de ambtenaar is beschermd
Globale neutraliteit beschermt niet alleen de vrijheid van de burger, maar in zekere zin ook de vrijheid van de ambtenaar. Het vrijheidsbelemmerend effect speelt immers ook een rol in hoofde van de ambtenaar zelf. Door een verbod op het dragen van levensbeschouwelijke tekens wordt die niet herinnerd aan zijn persoonlijke overtuiging maar gestimuleerd om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren die in contact komen met het publiek genieten door die neutraliteit ook bescherming tegen de effecten van de sociale dynamiek die eigen is aan levensbeschouwingen. Door de neutraliteit is hij voor de burger onherkenbaar als iemand die tot dezelfde levensbeschouwelijke groep behoort en kan hij daar niet op worden aangesproken.
_Verbod maakt vrijheid mogelijk
Een opdeling maken tussen wenselijke en onwenselijke levensbeschouwelijke tekens en tussen back- en frontofficeambtenaren, holt het gezag van de overheid uit. Het enige legitieme motief voor een verbod op het dragen van levensbeschouwelijke tekens is gelegen in het beschermen van de vrijheid van de burger en het stimuleren van diens vertrouwen in de geboden dienstverlening. Alleen door zich niet uit te spreken over de inhoud van levensbeschouwingen kan de overheid een instelling zijn wiens gezag door iedereen wordt erkend.
De overheid weert keppeltjes bij ambtenaren niet omdat ze van mening is dat uitingen van onderdanigheid jegens een Goddelijk gezag onjuist zijn of het oneens is met de kolonisatiepolitiek van Israël, maar wel omdat ze wenst dat de Belg van Palestijnse afkomst bij verbouwingswerken een vergunning aanvraagt. Ze weert bij bemiddelingsambtenaren T-shirts met een Mohammedcartoon niet omdat ze godsdienstkritiek afkeurt of van mening is dat Mohammed een vredestichter was, maar wel omdat de hardhorige moslim zou aanvaarden dat de koranrecitaties waar hij naar luistert, storend zijn voor de nachtrust van de baby van de onderburen. Ze weert djellaba's en potsen bij bibliotheekbedienden niet omdat ze zedige kledij schadelijk acht of van mening is dat seksualiteit nooit subversief kan zijn, maar wel omdat het meisje dat twijfelt aan haar geloof zonder remmingen het boek De islam voor ongelovigen zou kunnen uitlenen.
Het is precies door zich niet over de inhoud van levensbeschouwingen uit te spreken dat ze het belang van die levensbeschouwingen erkent en hen buiten de overheidssfeer alle kansen biedt. Buiten de overheidssfeer ontmoeten burger en ambtenaar elkaar wel als vrijen en gelijken. Op de straten en de pleinen die we met elkaar delen is een verbod, behalve in bijzondere gevallen van openbare orde en veiligheid, niet aan de orde. En het is precies omdat de overheid zich bijvoorbeeld niet uitspreekt over de behoorlijkheid van een chador, dat die daar zonder meer gedragen, maar ook kritisch in vraag kan worden gesteld.
_Geen communautair opbod
Wanneer levensbeschouwelijke tekens wel worden toegelaten, dan dreigt de overheid te verworden tot een instrument om sociale druk uit te oefenen en dreigt ze het identitaire en communautaire opbod in de hand werken. De neutraliteit is er net op gericht om het gelijke gebruik van de overheidsmacht voor minderheidsgroepen te garanderen. Immers, door symbolen te verbieden, ontneemt de neutraliteit meerderheidsgroepen de mogelijkheid om die overheidsmacht symbolisch te claimen. Precies dat was in het verleden, toen kerk en staat nog innig verbonden waren, reden voor vrijdenkers om voor neutraliteit te pleiten. In een uitstekend opiniestuk heeft em. prof. Leo Neels ons daar nog recent aan herinnerd.
Door binnen de sfeer van de overheid globale neutraliteit na te streven, maakt de liberale rechtsstaat de vrijheid in de publieke en privésfeer mogelijk en bevordert ze het samenleven in diversiteit. Want het is precies omdat we gemeenschappelijk erkennen dat de overheid neutraal moet zijn, dat we elkaar ook op straat kunnen erkennen als medeburgers. Sommigen lijken die les vandaag vergeten.
Dit opiniestuk verscheen eerder op Knack.be.
Meer van Jurgen Slembrouck