15 januari 2019
"Dubbele contingentering respecteert de vrije schoolkeuze en discrimineert niet"
Een zo goed als absoluut recht op inschrijving in de school van voorkeur van de ouders, met – officieel dan toch – geen andere mogelijkheden voor scholen om kinderen te weigeren dan de redenen die strikt decretaal vastliggen. Het leek in 2002 (GOK-decreet) het middel om meteen ook segregatie in onderwijs tegen te gaan. Maar onderzoek bleef toenemende segregatie aantonen. De knik kwam er maar vanaf 2013, na de invoering van de 'dubbele contingentering' (DC). Misschien hadden we het toen beter 'evenredige verdeling' genoemd, bedenk ik nu wanneer ik de aanhoudende kritieken op dat bescheiden hulpmiddel hoor. Aanhoudend, ja, want ook na het politieke compromis van 7 september 2018 dat de DC behoudt voor basisscholen die met aanmelden werken, maar afschaft in het SO, was de eerste reactie bij sommigen: jammer dat ze het ook in het basisonderwijs niet afschaffen. Ietwat overspannen lijken dan weer de verwachtingen bij sommige anderen. De DC is eigenlijk niet meer dan een bescheiden hulpmiddel dat scholen helpt om, na een succesvol parcours dat kansrijke én kansarme ouders over hun drempel bracht, dat succes ook te verzilveren in de beoogde evenredige aantallen kansarme en kansrijke leerlingen.
_Wat eraan voorafgaat
Hoezo, nà een succesvol parcours? Jazeker, die DC komt pas op het eind, als sluitstuk van een heel traject. Stelt u zich even voor: een basisschool gelegen in een wijk waar al vele jaren 60% 'kansarme' en 40% 'kansrijke' kinderen wonen – volgens de indicatoren die het ministerie van onderwijs daarvoor gebruikt. Een laag opgeleide mama hebben en/of een schooltoelage trekken gelden hier als indicator voor 'kansarm' (officieel: 'indicator-leerling'). Alle anderen zijn 'kansrijk' ('niet-indicator-leerling'). 'Thuistaal niet-Nederlands' geldt voor de inschrijvingen momenteel niét als kansarmoede-indicator.
Die basisschool telde, zoals andere in de wijk, jarenlang geen 60% maar 80% tot 90% indicator-kinderen. Veelal kinderen met thuistaal niet-Nederlands. Officieel mag dat van geen tel zijn – voor veel Nederlandstalige ouders was het een reden om hun kind niet naar onze school te sturen. Zou het wel onderwijs van een passend hoog niveau krijgen, met al die anderstaligen in de klas? Een bekende bezorgdheid. Minder bekend is dat sommige kansarme ouders evengoed bepaalde basisscholen in hun buurt mijden. Dat zien we in de aanmeldingscijfers. Hoe dat komt? Misschien omdat bij hen percepties spelen van het genre 'Dat is geen school voor ons soort mensen'? 'Witte' scholen zijn niet alleen scholen die voor kansarme ouders moeilijker bereikbaar zijn en waar kansrijke ouders met hun kinderen naartoe vluchten, weg van de al te gekleurd geworden scholen in de eigen buurt. Het kunnen ook scholen in de eigen buurt zijn die kansarme ouders, om verschillende redenen, eerder mijden. Met 'gesegregeerde schoolkeuzes' tot gevolg. Juridisch gezien kan dat natuurlijk best. Dat maakt deel uit van de vrije schoolkeuze.
Veel Gentse basisscholen, 'zwarte' én 'witte', zijn allerminst gelukkig met 'gesegregeerde schoolkeuzes'. Begrijpelijk. Een evenredige verdeling van kansarme en kansrijke leerlingen over scholen is dan wel geen tovermiddel dat onderwijsachterstanden vanzelf doet wegsmelten, net zomin als het volautomatisch tot meer sociale cohesie leidt, het schept wel kansen om beide beter te realiseren. Die kansen moeten scholen natuurlijk ook nog grijpen. En de meekomende extra uitdagingen moeten ze ook het hoofd bieden.
Maar de knoop ligt bij de schoolkeuzes die ouders maken. De jongste jaren bleek op sommige plaatsen in Gent het tij te keren. Hoe? Doordat scholen vernieuwden, zelf actief campagne voerden, al dan niet in samenwerking met initiatieven vanuit de lokale wijkwerking, de stad, het lokaal overlegplatform … Initiatieven die het blikveld van ouders hielpen verruimen. Zodat ze ook een kijkje gingen nemen in scholen die ze anders voorbij waren gelopen. Soms is de reden niet zo duidelijk. Maar in de aanmeldingscijfers zijn veranderende keuzepatronen duidelijk zichtbaar.
_Hoe DC vervolgens werkt
En waar blijft die DC dan? Even terug naar onze basisschool. Die heeft plaats voor 20 instappertjes. Negen plaatsen zijn al toebedeeld aan peuters met voorrang als broer of zus van een leerling in onze school: 8 kansarme en 1 kansrijk. Logisch, met die voorgeschiedenis van ruim 80% kansarme leerlingen. Om de beoogde verhouding 60% – 40% te bereiken, zoekt onze school voor de instapklas nog (12 – 8 =) 4 indicator- en (8 – 1 =) 7 niet-indicator-instappertjes. Geen probleem, want – mede door die succesvolle toeleidingscampagnes – werden 10 kansarme en 11 kansrijke peuters aangemeld. (Het algemene capaciteitstekort in de wijk gaf ook een duwtje in de gewenste richting.) Hoe kom je nu aan die 4 + 7 die je nodig hebt om de beoogde evenredige verdeling te bereiken? Simpelweg door uit die 10 aangemelde indicator-peuters de vier naar afstand 'hoogst gerangschikten' te nemen en uit die 11 aangemelde niet-indicator-peuters de zeven 'hoogst gerangschikten'. Dat is precies wat de DC doet. En zo zet de DC de kroon op het werk dat de school in een voorafgaand parcours, samen met verschillende lokale partners verricht heeft.
Zonder enige 'evenredigheidssleutel' zou dat niet lukken. De kans om louter bij toeval uit de aangemelde 10 indicator- en 11 niet-indicator-peuters op precies 4 en 7 uit te komen, is miniem. Ook de ordening van aangemelde kinderen naar hoe ver ze van de school wonen, leidt niet vanzelf tot een afspiegeling van de buurt. Je kunt er niet van uitgaan dat om de twee kansrijke gezinnen met een aankomend instappertje, er een kansarm gezin met zo'n peuter woont. Zo zitten dichtbevolkte buurten niet in elkaar. Ook met het afstandscriterium ben je te afhankelijk van toevalligheden om 'vanzelf' op de gewenste evenredigheid uit te komen.
_Vrije schoolkeuze niet in het gedrang
Maar wat als toeleidingsacties niet zo succesvol waren en ouders sterk gesegregeerd bleven kiezen? Als naast die 10 kansarme peuters bijvoorbeeld maar één kansrijk kind aangemeld was? Dan had de school ze alle 11 ingeschreven. Met 18 indicator- en twee niet-indicator-peuters in de instapklas als resultaat. Je mag immers geen kinderen weigeren als er nog vrije plaatsen zijn.
De DC werkt dus maar binnen de marges die de keuzes van de ouders laten. Dat betekent natuurlijk dat de DC de vrije schoolkeuze helemaal niet beperkt. Het is juist andersom. De enige situatie waarin de DC effectief werkt, is als er sowieso kinderen geweigerd moeten worden én er voor beide contingenten voldoende aanmeldingen zijn. In onze school was er plaats voor 20 instappers. Naast de 9 kinderen met voorrang als broer/zus werden er nog 21 aangemeld. 30 kinderen voor 20 plaatsen dus. De school moest hoe dan ook 10 kinderen weigeren. De ouders van die tien kinderen zullen dat natuurlijk ervaren als een beperking van hun vrije schoolkeuze. Maar dé factor die hun vrije schoolkeuze beperkt, is ... de even vrije schoolkeuze van die andere ouders die net voor diezelfde school kozen.
Ja maar, horen we dan, die dubbele contingentering maakt toch dat sommige kinderen met een hoge voorkeur voor die school geweigerd worden? En dat een ander kind hun plaats inneemt, 'enkel maar omdat het de juiste achtergrond' heeft? Neen, niet 'enkel maar'. Elk kind dat door de DC voorrang krijgt op een ander kind, kan door die voorrang terecht in een school van hogere voorkeur van zijn ouders dan zonder DC het geval was geweest. Zo werkt het aanmeldingssysteem, waarin de DC ingebed zit, nu eenmaal. Er wordt altijd rekening gehouden met de voorkeurorde die de ouders ingeven. Zo is het altijd bij weigeringen wegens te weinig plaats. Alle betrokken kinderen samen bekeken, wordt de vrije schoolkeuze van ouders mét DC niet méér beperkt dan zonder DC het geval ware geweest.
_Afstandscriterium beperkt overruled
'Maar wij wonen wel dichter bij de school en toch kreeg een ander kind voorrang!' Ja, dat is precies wat de DC doet. In Vlaanderen ontleen je geen recht op inschrijving op basis van de plek waar je woont. Wel op basis van je voorkeur voor een school. 'Nabijheid' is niet meer dan een ordeningscriterium voor het geval er meer kinderen aangemeld worden dan er plaatsen beschikbaar zijn. Met de DC is afstand niet langer het enige ordeningscriterium. Meestal woont het kind dat door de DC voorrang kreeg, overigens niet zo veel verder van de school dan het kind dat anders die plaats had gekregen. Veelal hoogstens 500 m verder, stelden we in het Gentse basisonderwijs vast. In ruim 80% van de gevallen maximaal 1,5 km. Maar het ware beter mocht het decreet ons toestaan een limiet op dat verschil te zetten, om zeldzame extreme verschillen te vermijden.
_Voorrang voor kansarm én voor kansrijk – geen discriminatie
Soms wordt DC omschreven als een methode om "voorrang te geven aan kansarme kinderen." Klopt niet. In de jongste vier aanmeldingsperiodes (2015 tot 2018) waren 57% van de Gentse instappertjes die via de DC voorrang kregen, kansrijke kinderen. Wat precies overeenstemt met hun aandeel in de Gentse kleuterpopulatie. De DC werkt dus wel degelijk in beide richtingen. Gemiddeld krijgen kansrijke en kansarme kinderen verhoudingsgewijs even vaak voorrang. En dat maakt het helemaal onbegrijpelijk waarom sommigen DC wilden verbieden omdat ze 'tegen elke discriminatie op basis van herkomst' zijn. Hoe kun je DC discriminerend noemen als het doel ervan een evenredige verdeling naar socio-economische achtergrond herkomst is? Als naargelang van de situatie, nu eens een kansrijk kind en elders een kansarm kind voorrang krijgt?
_Transparant en flexibel
Toegegeven, hoe evenwichtig de DC werkt, hangt mee van de lokale omstandigheden af én van hoe de DC lokaal geoperationaliseerd wordt. De regelgeving legt veel in handen van de lokale spelers. Naar we begrepen hebben, zal dat ook zo blijven. Gelukkig maar, want dat stelt ons in staat in te spelen op lokale omstandigheden. Zo kunnen we een onderscheid maken tussen wijken waar het aantal kinderen dat er school loopt, heel wat groter is dan het aantal kinderen dat er woont – en gebieden waar dat niet zo is. In het ene geval streef je beter een evenredige verdeling tussen scholen na, in het andere een afspiegeling van de buurt. En zo zijn er nog wel lokale afspraken te maken. De toepassing kan dus heel flexibel. Maakt dat de DC 'ontransparant'? Het sleutelwoord blijft 'evenredigheid'. Wat je als referentiebasis hanteert, moet je lokaal bekijken, in functie van hoe je, gegeven de concrete omstandigheden, het einddoel best dient. Een goede omgevingsanalyse en luisteren naar alle betrokkenen leveren hier meer op dan ideologische rigiditeit, in welke richting ook.
_Niet geforceerd
Eén van de afspraken die de lokale spelers moeten maken, betreft de vraag: één streefverhouding voor alle scholen in het werkgebied of het werkgebied opdelen in deelgebieden? Ook die keuze baseer je best op een gedegen omgevingsanalyse. Voor het Gentse basisonderwijs toonden we aan dat één gelijke streefverhouding kansarm-kansrijk (43% - 57%) voor alle basisscholen gewoonweg niet realiseerbaar is tenzij je kinderen uit kansarme wijken massaal de bus op zou zetten richting kansrijke wijken en vice versa. Waarvoor je feitelijk de vrije schoolkeuze zou moeten opheffen. Dat zou pas een geforceerde boel zijn. Maar met een verstandige operationalisering, geënt op de lokale context, forceer je helemaal niets. En werk je binnen de marges die de keuzes van de ouders laten. Wat kan daar op tegen zijn?
_Kosteneffectief in combinatie met aanmeldsysteem
Het kostenplaatje, werpen sommigen op. Valt naar onze ervaring best mee, áls je de DC inbedt in een goed ontwikkeld aanmeldsysteem. Manuele toepassing van de DC, buiten een aanmeldsysteem om, is voor scholen wél een hele klus – met die 'uitgestelde inschrijvingen'. Daarom lijkt het me geen slechte zaak dat de nieuwe regelgeving de verplichting opheft om DC in alle LOP-gebieden toe te passen, ook waar men geen aanmeldsysteem gebruikt. Meestal wil dat zeggen dat scholen er weinig of geen kinderen moeten weigeren. En onder die omstandigheid werkt de DC toch niet.
Voor ouders en scholen maakt het qua werklast weinig uit of het aanmelden met of zonder DC gebeurt. De informatie nodig voor de DC, moeten scholen anders toch opvragen omdat ze hen extra middelen oplevert. Het opvragen via het aanmeldsysteem maak het scholen zelfs makkelijker. Wat scholen wel extra moeten doen, is vooraf ingeven hoeveel van hun 'zittende leerlingen' kansarm/kansrijk zijn. Die informatie zou eigenlijk rechtstreeks vanuit de Vlaamse leerlingendatabank in het lokale aanmeldsysteem ingelezen moeten kunnen worden.
Het is ook niet fair om te stellen dat de DC over alle scholen heen 'weinig uithaalt', gezien de basisvaststelling dat ze enkel werkt binnen de marges die de schoolkeuzes van de ouders laten. Het zijn de ouders die de kaarten in handen hebben – als groep in hun geheel, niet elk van hen individueel. Als de ouders meewillen, dan vormt de DC het nodige sluitstuk. De voorbije vier jaar speelden directe DC-effecten een aantoonbare rol in 44% van de keren dat in het Gentse basisonderwijs bij de instappertjes de beoogde evenredige verdeling bereikt werd. In veel andere gevallen hielp ze de school in de gewenste richting opschuiven.
_Groot draagvlak bij Gentse ouders
Uit onze jaarlijkse bevraging blijkt dat 62% tot 69% van de ouders die een kind voor het Gentse basisonderwijs aanmeldden, voorstander is van het streven naar een evenredige verdeling van kansarme en kansrijke kinderen mét respect voor de vrije schoolkeuze. Slechts 8% tot 17% is tegen. Gezien dat grote lokale draagvlak zijn we blij dat we hiermee verder kunnen gaan. Al zouden we nog blijer zijn mocht de nieuwe regelgeving het lokale niveau in deze nog wat meer vrijheid geven, bijvoorbeeld om de bestaande twee indicatoren aan te vullen met het criterium 'thuistaal niet-Nederlands'. Dan zouden we nog beter kunnen inspelen op lokale behoeften, bijvoorbeeld om sommige Nederlandstalige kinderen meer gelijke kansen te bieden op inschrijving in een school in hun buurt. Daar is vanuit sommige scholen een sterke vraag naar.
Tekst ter duiding bij opinie Jean Pierre Verhaeghe
Anna Goovaerts
_Moeilijke weg naar gelijke onderwijskansen
Op 7 september 2018 bereikte de Vlaamse regering eindelijk een akkoord over het inschrijvingsrecht op scholen. Doel is kampeerrijen aan de schoolpoort uitsluiten, de vrije schoolkeuze versterken en discriminatie en segregatie bij inschrijving uitsluiten. Of het vernieuwde inschrijvingsrecht ook een instrument is voor gelijke leer- en ontwikkelingskansen, zal nog moeten blijken.
In ons onderwijs is veel ongelijkheid. Hoewel in Vlaanderen al enkele decennia naar gelijke onderwijskansen wordt gestreefd, blijft de sociale achtergrond de belangrijkste verklarende factor voor prestatieverschillen tussen leerlingen. De resultaatskloof tussen kansrijke leerlingen en leerlingen uit kwetsbare milieus of met een migratieachtergrond is zelfs nergens groter dan in België, dat tonen de PISA-rapporten (OESO) al verschillende edities op rij.
_Sociale mix
Onderwijssegregatie, of het bestaan van scholen met een hoge concentratie van kansarme of kansrijke leerlingen, is volgens onderzoekers een belangrijke factor in het voortbestaan van ongelijke onderwijskansen. Hoe hoger de proportie kansarme leerlingen op school, hoe lager de prestaties gemiddeld zijn. Scholen moeten daarom niet alleen dringend dezelfde kwaliteit bieden, maar ook een betere sociale mix hebben, klinkt het bij veel experten. Bovendien zijn scholen met heterogeen samengestelde klassen een kans voor jonge mensen om met de diversiteit in onze samenleving te leren omgaan.
_Dubbele contingentering
In veel scholen worden kinderen ingeschreven volgens het 'eerst gekomen, eerst geholpen'-principe. Ongelijke inschrijvingskansen en rijen kamperende ouders aan de populairste scholen zijn hiervan een gevolg. De minister wil daarvan af. Het politiek akkoord van 7 september 2018 en het daaropvolgende voorstel van decreet zorgde voor een doorbraak in de jarenlange discussie hierover.
Dat het akkoord zo lang op zich liet wachten, had veel – zo niet alles – te maken met de grote verdeeldheid over de zogenaamde dubbele contingentering, een maatregel die de sociale mix in scholen moet bevorderen. Concreet komt het erop neer dat scholen hun vrije plaatsen indelen in twee 'contingenten' of groepen: één contingent vrije plaatsen voor kansarme kinderen en één contingent vrije plaatsen voor kansrijke kinderen. Sommige (kansrijke) ouders voelen zich hierdoor gediscrimineerd omdat de sociale achtergrond de kans op inschrijving beïnvloedt. Daarnaast zeggen tegenstanders dat de opgelegde sociale correctie niet overal tot een betere sociale mix leidt. Het systeem zou bovendien onvoldoende transparant en flexibel zijn en de administratieve last te groot. Vooral N-VA en Katholiek Onderwijs Vlaanderen wilden van die maatregel af, ze vinden de vrije schoolkeuze belangrijker dan gelijke kansen en sociale mix.
_Afgeschaft
Het politiek akkoord van 7 september breekt de stok letterlijk in twee: de dubbele contingentering blijft in het basisonderwijs behouden, maar in het secundair onderwijs wordt ze afgeschaft. Scholen krijgen in de plaats wel de mogelijkheid om voor maximaal 20% van de capaciteit voorrang te verlenen aan 'ondervertegenwoordigde groepen', dat kunnen kansarme maar ook kansrijke leerlingen zijn. Daarnaast moeten scholen met een capaciteitsprobleem die leerlingen willen kunnen weigeren, gebruik maken van een digitaal aanmeldingssysteem. In Brussel, Gent en Antwerpen geldt deze verplichting voor alle scholen. Er komt ook één inschrijvingsdatum voor heel Vlaanderen.
_Discussie gaat voort
Maar de discussie over dubbele contingentering is nog niet afgelopen. In een eerste reactie op het politiek akkoord gaf Katholiek Onderwijs Vlaanderen al meteen aan het spijtig te vinden dat de maatregel in het basisonderwijs behouden blijft. Anderen, waaronder het GO!, betreuren dan weer het verdwijnen ervan in het secundair onderwijs.
Maar de discussie over dubbele contingentering is nog niet afgelopen. In een eerste reactie op het politiek akkoord gaf Katholiek Onderwijs Vlaanderen al meteen aan het spijtig te vinden dat de maatregel in het basisonderwijs behouden blijft. Anderen, waaronder het GO!, betreuren dan weer het verdwijnen ervan in het secundair onderwijs.
Meer informatie over het nieuwe inschrijvingsrecht
Meer van Jean Pierre Verhaeghe
Meer informatie over het nieuwe inschrijvingsrecht